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公益广告的发展历史最早可以追溯到一百多年前的美国，一战期间，为了鼓励市民支持战争，美国红十字会设计制作了一幅名为“最伟大的母亲”（The Greatest Mother in the World）的海报[1]。画面上身穿红十字会制服的女性一边怀抱受伤士兵，一边仰头为其祈祷，极具视觉冲击力，获得了数百万民众的关注。这幅海报也被认为是现代公益广告的雏形之一[2]。20世纪40年代后，公益广告开始在美国系统化发展，且一直秉持关注社会问题、注重公众的态度和行为、彰显问题意识与主体意识的传统[3]。据统计数据，2001年美国全年播放的公益广告时长约为1284小时，而到2006年，全年发布的公益广告数量已超过20万条。此外，公益广告在所有广告中的占比稳定保持在2.0%左右[4]。
中国的公益广告事业起始于20世纪80年代，后逐步走向成熟。不同于美国多由企业和社会团体主导发布公益广告，我国早期的公益广告活动是由政府和主管部门主导，随后逐步出现多元主体参与创作。就定义而言，《公益广告促进和管理暂行办法》规定，公益广告是指“传播社会主义核心价值观，倡导良好道德风尚，促进公民文明素质和社会文明程度提高，维护国家和社会公共利益的非营利性广告”。在功能方面，公益广告主要有推动思想道德教育、服务社会治理、传承弘扬中华优秀传统文化的社会作用。
二是发展期（1992—2000年）。20世纪90年代，随着市场经济的发展，部分社会问题凸显，党和政府开始统一管理公益广告，公益广告也逐步规范化、规模化发展。1996年，国家工商行政管理局开始统一管理和部署公益广告，政府成为公益广告管理的主导力量[8]。1996年，国家工商行政管理局组织开展全国性“中华好风尚”主题公益广告月活动，成为政府管理公益广告的重要标志。1997年，中央文明办参与公益广告活动的组织和管理工作。本时期公益广告数量和质量提升，明确了传播主体，形成了较好的社会影响力，但在广告内容方面仍存在刻板、缺乏创意的问题，并且缺少公益机制和相关法律规定，一定程度上影响了传播效果。
三是提质期（2001—2011年）。21世纪初，随着中国加入世界贸易组织，政府更加重视其在道德建设中的作用，企业也尝试通过公益广告提升品牌形象。2001年，《公民道德建设实施纲要》发布，公益广告工作走上新台阶。2003年，全国抗击“非典”期间，中央电视台联合企业、广告公司制作播出系列抗击“非典”公益广告，在社会上产生较大的影响力。2007年，中宣部、中央文明办等六部委联合举办的“迎奥运，讲文明，树新风”公益广告活动。此时期企业以“话题作文”式参与公益广告，注重“以小见大”的素材挖掘，整体创意与表现力有所提升。然而，也有部分企业借公益之名发布商业广告，反而损害了自身的品牌形象。
四是创新期（2012年至今）。2012年以来，随着建设文化强国成为国家战略，公益广告在传播社会主义核心价值观方面发挥了重要作用。2012年，国家工商总局发布的《广告产业发展“十二五”规划》明确提出发展公益广告事业，提高公益广告的社会影响力。2013年，多部委联合指导成立全国网络公益广告制作中心和全国平面媒体公益广告制作中心，按中央文明办要求，全面负责全国网络与平面媒体“讲文明·树新风”公益广告的制作刊发工作。与此同时，随着全民公益理念兴起，网络媒体为其传播提供新平台。此期公益广告主题集中于社会主义核心价值观，传播策略多元，创意水平不断提升。公益广告也成为社会治理的重要推动力量。
在参与主体方面，呈现多元态势，政府和主管部门作为主导力量，通过完善法律法规和扶持行动等，充分激活公益广告创新发展动力。我国近年来已经集中出台一批关于公益广告的现行法律法规，对公益广告的发展给予重视和具体要求（见表2）。在政策扶持方面，数据显示，截至2024年7月，国家广电总局已累计扶持作品1102个、传播机构475个，组织机构132个[9]。同时，企业、高校、行业协会及慈善机构等社会性力量也积极参与到公益广告的创制环节中，如通过创办公益广告赛事和论坛等方式积极推动公益理念的传播，例如上海国际公益广告大赛、北京国际公益广告大会等相关会议、赛事的成功举办为公益广告领域人才交流提供了沃土。
在技术创新方面，互联网已逐步成为公益广告创新传播的重要平台，运用新技术促进公益广告内容的丰富呈现成为趋势。例如，有学者对腾讯公益慈善基金会和腾讯广告联合主办的“我是创益人”公益广告大赛获奖72份作品分析发现，利用H5技术的作品达到44件，占所有样本数量的61%；利用短视频技术的作品达到25件；利用小程序技术的作品13件；利用LBS（基于位置的服务）、AI技术的作品各3件；利用直播技术的作品2件。[10]依托VR（虚拟现实）、AR（增强现实）、AI（人工智能）、大数据等技术，沉浸式、多场景的智能化公益广告将成为趋势。
在管理体制方面，分散化管理模式难以形成有效合力。依据《公益广告促进和管理暂行办法》及具体实践，我国现有公益广告的管理体制至少涉及国家工商行政管理部门、新闻出版广电部门、通信主管部门、网信部门、交通运输管理部门、住房城乡建设部门、精神文明建设指导委员会七大相关部门，然而，各管理部门之间有效的协调和合作难度较高，管理口径较难完全统一，极易出现管理重复和管理真空的问题，难以对公益广告事业进行整体性、统一性布局，影响了公益广告事业的进一步提高。
在法律法规方面，当前互联网公益广告的管理体系与新时代传播环境尚未实现有效衔接，仍存在一定制度空白，亟待完善。尽管《公益广告促进和管理暂行办法》等法律法规为公益广告的发展提供了基本法律框架，但在面对以社交平台、短视频、AI生成内容等为代表的互联网传播实践时，部分条文显得滞后且指导性不足。例如，《公益广告促进和管理暂行办法》第十四条规定，公益广告的著作权归创作者所有，但在互联网传播中，广告内容传播迅速、易被复制，且缺乏有效的数字版权保护措施，导致公益广告作品容易遭遇侵权，创作者的权益难以保障。类似的法律空白亟待填补，以便更好规范互联网公益广告的发展。
在动力机制方面，当前公益广告的发展面临社会力量参与不足的困境。由于顶层激励机制设计不够完善，公益广告过度强调“纯粹性”和“非营利性”，导致企业等社会主体的参与意愿和积极性普遍不高。目前，公益广告的资金支持和创作驱动力主要依赖政府主导，这种单一的资金来源和主导模式，限制了多主体广泛参与的可能性，难以充分调动企业、社会组织等非政府力量的积极性。同时，由于缺乏有效的激励措施，相关主体对公益广告在社会传播中的重要性认识不足，在创制环节中往往缺乏主动性和创新性。这不仅使公益广告的创作和传播趋于单一化和形式化，也导致参与主体对公益广告及其传播渠道的资源投入逐渐减少。长此以往，公益广告的题材多样性和创意丰富性受到限制，最终使得现有模式难以实现可持续发展。
从内部环境来看，我国公益广告事业在现有从业者和后备人才队伍建设方面存在不足，形成相互制约，不利于行业的长远发展。一方面，现有从业者普遍缺乏创新性和自驱力，创作模式仍然以单一且宏大的传播主题为主，停留在“喊口号”式的传统说教和直白呼吁阶段，缺乏生动、有趣的创意表现和叙事方式。部分作品过于严肃且叙事单调，难以引起观众兴趣，更难形成深刻记忆。另一方面，后备人才培养机制滞后，公益广告相关课程和岗位设置稀缺，专业创意人才储备不足。同时，缺乏常态化的机构与团队支撑，创作领域对重大主题的响应多依赖临时组建，难以形成持续发展的良性机制。
通过梳理公益广告事业发展历程可知，我国公益广告自诞生以来一直由政府主导进行，国家虽不断加大支持力度并出台相关政策取得一定成绩，但这种模式也导致了路径依赖现象的产生。固定的管理模式使公益广告工作缺乏灵活性和创新性，相关人员和工作流程难以快速适应变化的社会需求和新兴传播方式。例如，在资源投入方面，创作主体过度依赖政府拨款或特定渠道，缺乏多元化的筹资机制和资源整合方式，常陷入资金不足的困境，进而缺乏创作驱动力，限制了公益广告行业的可持续健康发展。
《公益广告促进和管理暂行办法》对“公益广告”的定义虽有效区分了公益广告与商业广告的界限，但对“非营利性”的固守在理论上制约了企业等主体参与公益广告事业的积极性，学界对公益广告的定义较为宽泛，目前存在公共视角、公关视角、政治视角、综合视角等多角度的思考[11]，有学者认为扩宽公益广告边界是学术界对公益广告适度市场化的理论建构尝试[12]；也有学者指出应与国际广告业接轨，建构“公共广告”概念替代“公益广告”，并与政治广告、政府广告等概念进行区分，避免公益广告概念中的模糊性和泛化现象。[13]同时，学界与业界针对公益广告相关议题的讨论方向也存在割裂，这也对公益广告的人才培养造成影响，即过于强调非商业化削弱相关专业学生的积极性，不利于行业的长期发展。
从理论根源上看，哈贝马斯提出的“交往理性”与“公共领域”概念为理解公益广告的公共属性提供了重要支撑。哈贝马斯认为，人类是通过其成员的社会协调行为而得以维持下来的，这种协调又必须通过交往，在核心领域中还必须通过一种目的在于达成共识的交往而建立起来。[14]对话是交往行为合理化的起点和基础，而公共传播就是一种以信息平等共享、广泛参与和共识建构为核心的公开对话过程。在这一框架中，公共传播不仅是信息的交换，更是一种社会协商与理性共识生成的机制[15]。基于此，公益广告若要真正承担其社会功能，也应体现出这种互动互惠、平等协商的传播特征，鼓励公众、企业多元主体作为能动参与者而非被动接受者，共同参与到内容的生产、表达与价值建构中，进而促进社会形成哈贝马斯式理想的“交往共同体”。正是在此意义上，近年来已有学者提出公益广告应当转向“开放共赢”的理念，超越以往“非商业性”的“束缚”，强调利益多元化。如初广志等学者倡导“开放共赢”的公益广告观念建立，指出公益广告的组织模式应打破传统的单向传播逻辑，在创意策划、资金支持、制作发布等环节中，引入政府、企业、媒体、社会组织等多元主体，实现资源整合与协同治理。[16]这类观点不仅反映了传播实践的变迁，也为“小公益广告，大公共传播”的构想提供了现实基础。
首先，在传播主体层面，平台化社会结构的形成打破了传统中心化传播模式。卡斯特在“网络社会理论”中指出，当代社会的传播权力已从垂直结构转向网络化结构，权力由节点之间的连接关系决定。在此逻辑下，公益广告的传播应是政府、企业、媒体、社会组织与公众共同参与的协同过程。其次，在传播形式上，公益广告应向直播、AIGC等新媒介形态延伸。这种多样化趋势不仅丰富了公益广告的表达手段，也增强了其触达力与感染力，使其更贴近公众的媒介使用习惯与情感体验。最后，在传播功能上，公益广告逐步从单一的道德倡导功能拓展为复合型传播工具，展现出更为综合的社会治理与文化传播功能，呈现出社会效益、公众信任、文化价值与品牌影响力等多重收益形式，激发多元主体自主参与到公益广告的各创作环节中。
“大公益广告观”的提出，首先要求各类主体在观念层面形成共识，真正认识到公益广告是全社会共同推动公共价值传播的重要机制。这一转变不仅是话语的更新，更是行动逻辑与协同机制的重构。政府部门应主动发挥政策引导和资源支持作用，鼓励企业、媒体、社会组织以及公众广泛参与，在共同价值的基础上实现共建共享。正如从“通三统”的视角出发理解慈善一样，现代公益广告也应展现出一种融合传统文化、社会主义核心价值观与市场经济特征的复合型观念意识和发展模式，应倡导政府的引导作用与民间参与的结合[17]。这种基于多元协作的观念更新，既是“大公益广告观”的逻辑起点与落地基础，也是实现公益广告可持续发展的关键前提。
在观念更新以外，制度上进行优化也至关重要。从立法层面看，针对数字公益广告的传播和跨界合作，需要进一步完善相关法律法规，尤其是在互联网公益广告的规范化管理上。政府管理部门应当加强跨部门的协调与协作，形成高效一致的行动方案，从而提升对公益广告管理的效率和质量。此外，公益广告的发展离不开政策扶持，政府可以通过设立专项基金、提供税收优惠等方式，鼓励企业、创意机构及社会组织等参与到公益广告的创作和传播中，从而为公益广告注入新的活力，推动高质量发展。
公益广告传播效果不理想的一个重要原因是创意水平普遍较低，因此，必须顺应智能技术的发展潮流，充分融入中华优秀传统文化，关注多元社会议题，打造更具大众吸引力和生活化的高质量公益广告。首先，创作者应积极利用AIGC技术，以提高创作效率和创意表达的多样性。Deepseek等技术的不断成熟能够为广告创作提供更多创意支持，也为创作团队带来更多灵感；其次，公益广告创作要强化中华优秀传统文化的运用。公益广告是中国传统文化重要的载体与传播路径[18]，因此在内容层面必须注重对文化元素的融入。公益广告赛事主办方可以在创作引导中设置相关文化选题方向，鼓励文化元素的深度融合，并在创作中体现中华文化的独特魅力；最后，公益广告内容要贴近大众，关注日常生活中的细节。在个性化和多元化的社会背景下，从个人和微观角度出发的创作往往能够触动更广泛的观众群体，激发更强的共鸣。公益广告应当聚焦最广大人民群众的日常需求，妥善处理宏大叙事与个人故事之间的关系，以便最大限度地引发社会参与和传播热度。
随着数字化媒体的迅猛发展，公益广告的传播路径也在发生深刻变革。除了传统的广电渠道，数字媒体平台已成为公益广告传播的重要阵地。社交媒体、短视频平台等新兴传播渠道为公益广告提供了更多的机会，广告主应当根据受众的需求与特性，选择最合适的传播渠道，并采用大数据、人工智能等技术手段提升传播效果。同时，公益广告的传播不仅要注重数字平台的覆盖面，还要增强其在公共空间中的渗透力，如通过电子屏幕、公交车广告等形式，在日常生活中与公众实时互动，实现公益广告的“润物无声”。
公益广告不仅是维护公共利益的方式，也在讲述中国故事、增强中华文明传播力方面扮演着日益重要的角色，这也是“大公益广告观”赋予公益广告高质量发展的重要任务。部分学者也指出，公益广告应当在“向世界说明中国”的对外传播事业中发挥更大的作用[19][20]。一方面，公益广告是构建国家形象的新策略。有研究指出，国家和城市宣传片兼具对外传播、形象塑造与公共服务功能，理应归属公益广告范畴[21]。例如，以《黑神话·悟空》游戏上线为契机，山西省文化和旅游厅推出宣传片《久等了！让我们一起跟着〈黑神话：悟空〉游山西！》，展示小西天、玉皇庙、铁佛寺等文化遗产，不仅成功打造了山西省的地方名片，也为中国古建筑文化的国际推广提供了范本。另一方面，公益广告是塑造中国品牌形象的重要载体。在全球化语境下，华为、比亚迪等中国品牌正迈向国际市场，其竞争力不仅关乎产品质量，更与品牌强大的精神文化影响力密切相关[22]。公益广告通过融入绿色、环保、平等、健康等全球共识性理念，构建跨文化认知框架，增强品牌叙事的国际共鸣。在此过程中，品牌形象的塑造与国家形象的传播相辅相成，共同推动中国文化的全球认同。
为了促进“大公益广告观”的全面深入发展，高等教育与科研院所的支撑至关重要。高校应加强公益广告的学术研究与人才培养，构建专业研究平台，通过开设相关课程、组织学术项目、举办赛事活动，激发学生的创作热情，培养兼具创新力与社会责任感的人才。同时，应充分发挥公益广告研究基地的引领作用，鼓励师生深度参与课题研究，为行业发展提供理论支持。高校与科研机构还应加强与政府、企业的合作，推动实践与评估并行，为公益广告创新注入数据支撑与实证分析，促进学界与业界的深度融合。这一协同发展模式不仅有助于提升公益广告的整体质量，也能激活学术研究与社会实践的良性互动，为公益事业的长期发展提供源源不断的创新动力。
与西方公益广告的发展历史相比，我国的公益广告自诞生以来呈现出鲜明的本土特色。通过回顾其发展历史和演进脉络，可以发现现阶段公益广告所面临的突出问题在一定程度上与历史惯性相关联。针对这些问题，本文提出“大公益广告观”的理念，主张突破传统边界，将多元力量广泛纳入公益广告的范畴之内，以实现公益广告形式与功能的扩展，特别强调实现利益多元化，激发公益广告创作热情。然而，边界的扩展也可能带来边界泛化的风险，需要更加审慎应对。
